El presente libro aborda el rol que la Corte Suprema chilena ha desempeñado en la última década como actor clave en la regulación del medio ambiente, específicamente en la reconfiguración de la evaluación y la fiscalización ambiental.
Para ello, se analiza la evolución jurisprudencial del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, reconocido en la Constitución Política de la República de Chile, desde su establecimiento en 1980 y su aplicación entre los años 1994 y 2024.
A partir del control judicial del ejercicio de este derecho, se examina cómo en los últimos años se han redefinido aspectos procedimentales, orgánicos y sustantivos relacionados con el derecho ambiental. Esto ha llevado a una expansión de los contornos de la garantía constitucional hacia ámbitos de regulación en los que, pese a contar con una normativa densa, la judicatura chilena ha intervenido activamente.
Se sostiene que la Corte Suprema ha sido un actor esencial en estos cambios, impulsada por factores tanto externos como internos al Poder Judicial. Entre los primeros, destacan el amplio sentido y alcance del recurso de protección, la ambigüedad de la regulación ambiental, la excesiva remisión a normas de jerarquía inferior a la ley y la ausencia de una dogmática jurídica consolidada que sirva de base para construir un acervo doctrinario en torno a las instituciones vinculadas a esta regulación. Entre los segundos, resalta la influencia del ministro Sergio Muñoz y el proceso de formación especializada que ha recibido la judicatura en la última década.
CAPÍTULO I
SENTIDO Y ALCANCE DEL DERECHO A VIVIR EN UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIÓN
1. Introducción
2. El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación
2.1. El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación: antecedentes y fundamentos que explican su reconocimiento en el derecho chileno
A) Los antecedentes del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación en el derecho constitucional chileno
B) La insuficiencia en la determinación del derecho, los problemas para su conceptualización y los fundamentos considerados para su reconocimiento
2.2. Objeto y bienes jurídicos protegidos
A) “Vivir”
B) “Medio ambiente”
a. La definición de medio ambiente en la Ley N° 19.300: un concepto amplio
b. La delimitación del concepto de medio ambiente por la doctrina y jurisprudencia chilena
c. Los problemas asociados a la definición de medio ambiente y el amplio margen de discrecionalidad otorgado a los jueces en su determinación
d. El desafío de definir el medio ambiente en Chile: notas para su adecuada comprensión
C) “Libre de contaminación”
a. El alcance del concepto “libre de contaminación” en la Ley N° 19.300
b. El sentido del término “libre de contaminación” en la Ley N° 19.300: el derecho garantizado no excluye “toda” contaminación
c. Una aproximación realista al concepto “libre de contaminación” a partir del establecimiento de parámetros o umbrales de riesgo tolerables: el caso de las normas primarias y secundarias de calidad ambiental
2.3. Titularidad
A) El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación en el derecho chileno: derecho humano, de carácter subjetivo, colectivo y público
B) El interés como una categoría esencial en la determinación de la titularidad del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación: requisitos, condiciones y límites
C) Titularidad de las futuras generaciones
D) Antropocentrismo y ecocentrismo
a. Visiones que explican la forma en que debe protegerse el medio ambiente
b. El ecocentrismo como línea interpretativa: la naturaleza como sujeto de derecho
c. La recepción constitucional del ecocentrismo: el caso de Ecuador y Bolivia
d. La discusión sobre la recepción del ecocentrismo en otras latitudes
e. El ecocentrismo en el derecho ambiental chileno
f. El antropocentrismo (moderado) como línea interpretativa
3. Deberes estatales con el objeto de proteger el medio ambiente
3.1. La exigencia de cuidado de la naturaleza para los órganos del Estado en el derecho ambiental chileno
3.2. El contenido normativo mínimo exigible para garantizar la protección del medio ambiente
3.3. La extensión del deber de la protección del medio ambiente en Chile a toda persona, institución o grupo
4. Restricciones legales al ejercicio de otros derechos para la protección del medio ambiente
5. La conservación del patrimonio ambiental como límite al dominio
6. El recurso de protección y su dimensión ambiental
6.1. Aspectos esenciales de esta acción constitucional
6.2. Características básicas de su tramitación
6.3. Sentido y alcance del inciso segundo del artículo 20 de la CPR
6.4. Modificación constitucional: la reforma del año 2005 y los requisitos actuales para su interposición
7. Consideraciones generales respecto al reconocimiento internacional de este derecho y la aproximación a él desde los derechos humanos
7.1. El Convenio de Aarhus y Escazú: Europa y Latinoamérica en la misma senda
7.2. Acuerdo de Escazú y Chile
CAPÍTULO II
EVOLUCIÓN Y ESTÁNDARES JURISPRUDENCIALES DE LA COMPRENSIÓN DEL DERECHO A VIVIR EN UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIÓN
1. Introducción
2. Sistema de evaluación de impacto ambiental
2.1. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y el carácter discrecional de las potestades otorgadas a la Administración para evaluar y calificar un proyecto o actividad susceptible de causar impacto ambiental
A) Regulación legal y reglamentaria del SEIA: un procedimiento reglado-discrecional y especialmente normado
B) La RCA como un acto administrativo de contenido discrecional
C) Hacia un nuevo paradigma: del control administrativo al control judicial de la evaluación ambiental
2.2. Primera etapa. Deferencia técnica, actos materiales que motiven una acción cautelar e imposibilidad del reemplazo institucional
A) “De Trillium II” a “Complejo Forestal e Industrial Itata”: deferencia técnica y ausencia de actos materiales que motiven una acción cautelar
B) “Celco”: la imposibilidad de establecer un reemplazo institucional en las decisiones ambientales
C) La Corte Suprema de la época: un tribunal gradualista y una justicia en la medida de lo posible
2.3. Segunda etapa. Control intenso de los expedientes, nueva institucionalidad ambiental, entrada en la vigencia del Convenio N° 169 de la OIT y utilización de principios como mecanismos de solución interpretativa
A) De “Central Campiche” a “Punta Alcalde”: una nueva era en la justicia ambiental, marcada por el control intenso de los expedientes
B) Características del período: tensión ambiental permanente, prescindencia de la normatividad ambiental vigente, control de mérito y aplicación directa de principios y tratados internacionales
C) La tesis central de la etapa: se termina con la deferencia técnica y se intensifica el control del contenido discrecional del procedimiento y de los actos administrativos ambientales a través de principios ambientales (preventivo y precautorio)
D) La utilización del principio preventivo en las decisiones de la Tercera Sala de la Corte Suprema
E) La utilización de otros principios ambientales en las decisiones de la Tercera Sala de la Corte Suprema
F) La utilización del principio precautorio en las decisiones de la Tercera Sala de la Corte Suprema
G) Los problemas que se han identificado debido a la utilización de principios ambientales en las decisiones de la Corte Suprema
2.4. Tercera etapa. Instalación de los tribunales ambientales, vía idónea y tutela cautelar: inicio de la fragmentación de la tutela judicial efectiva en materia ambiental
2.5. Cuarta etapa. El renacer del recurso de protección, la profundización de los principios y el nuevo rol de los tribunales en el ingreso al SEIA de proyectos o actividades y sus efectos sistémicos
A) “Parque Eólico La Cabaña”: a vueltas con el recurso de protección en materia ambiental
B) “Terminal Penco Lirquén”: la importancia del cumplimiento de los estándares internacionales del proceso indígena
C) “Tronaduras en Mina Invierno”, “Prospección Minera Terrazas” y “Mall Vivo”: la ampliación del concepto de beneficios sociales en el análisis de procedencia de la participación ciudadana en las DIA con carga ambiental
D) “Central Los Cóndores”: se confirma la tesis de la vía idónea respecto de la competencia de los tribunales ambientales, pero se consignan, en un voto de minoría, los problemas del recurso de casación para abordar la afectación a derechos fundamentales
E) “Proyecto Inmobiliario Papudo”, la importancia de las dunas de Concón II y la ratificación del Proyecto Inmobiliario en Quilpué
F) “Quintero-Puchuncaví”: un caso paradigmático
a. Antecedentes: la existencia en Quintero-Puchuncaví de una zona de sacrificio ambiental y la ausencia regulatoria del Estado
b. Síntesis de los hechos que fundan la controversia y los destinatarios de la acción interpuesta
c. El activismo judicial expresado en la sentencia de la Corte Suprema que acogió la acción de tutela interpuesta
d. Algunos aspectos de interés de la sentencia de la Corte Suprema: naturaleza del recurso de protección, separación de funciones, información ambiental y el rol de árbitro ambiental de la Corte Suprema
i. Nuevos lineamientos en la forma en que la Corte Suprema comprende la acción de protección en materia ambiental ........ 198
ii. Se altera el carácter cautelar o la naturaleza de esta acción constitucional
iii. La importancia de la información ambiental
iv. Interferencia en la separación de funciones
v. La Corte Suprema confirma su rol como árbitro de la política ambiental y se avanza hacia sentencias estratégicas
2.6. Quinta etapa. Proceso constituyente, nuevos ingresos al SEIA, rebrote de casos relativos a humedales y un reforzamiento general de la sustitución de competencias y procedimientos
A) Una etapa marcada por la incertidumbre: el proceso constituyente y el futuro del recurso protección
B) Las dudas sobre la aplicabilidad del SEIA a un conjunto de proyectos y actividades inicialmente excluidos de tal exigencia
C) La regulación de los humedales urbanos y su recepción en la jurisprudencia de la Corte Suprema
D) La suspensión de los efectos de una RCA por la sola interposición de un recurso de protección ante la Corte Suprema
E) El resurgimiento de Quintero-Puchuncaví y el regreso hacia la sustitución de competencias de los órganos de la administración ambiental
3. Fiscalización y sanción
3.1. El modelo sancionatorio ambiental chileno: notas desde su establecimiento, a través de la Ley N° 20.417
3.2. Las sanciones ambientales como sanciones administrativas en el derecho chileno
3.3. Los delitos ambientales en Chile
A) Principales tipos penales establecidos por la Ley N° 21.595: contenido y sanciones
a. Delitos incorporados al Código Penal relacionados con la evaluación ambiental de proyectos y actividades
i. La elusión penal ambiental, regulada por el artículo 305 del Código Penal
ii. Infracción reiterada de normas de contenido ambiental (artículo 306)
b. Delitos introducidos a la regulación contenida en la Ley N° 20.417, relacionados con la fiscalización y sanción ambiental de instrumentos de gestión ambiental
i. El artículo 37 bis de la Ley N° 20.417
ii. El artículo 37 ter de la Ley N° 20.417
B) Algunos problemas de la coexistencia del sistema penal y el ambiental respecto de los supuestos de elusión penal ambiental establecidos por la norma
a. Carácter taxativo o no de los proyectos o actividades enumerados en el artículo 10 de la Ley N° 19.300
b. Non bis in idem y órgano (naturalmente) competente para determinar un supuesto de elusión
3.4. Primera etapa. Modelo coordinador y fiscalización descentralizada
3.5. Segunda etapa. Modelo centralizado sujeto a control de un tribunal especializado
4. Reflexiones a medio camino
CAPÍTULO III
PERSPECTIVAS FUTURAS Y RAZONES DE LA CRECIENTE INTERVENCIÓN JUDICIAL EN ASUNTOS AMBIENTALES
1. Introducción
2. Contexto previo
2.1. Ausencia en la definición de un criterio y límites del recurso de protección
2.2. Perspectivas futuras
3. Razones que explicarían el fenómeno descrito
3.1. Condiciones externas a los tribunales de justicia
A) El sentido y alcance del recurso de protección
a. El recurso de protección como un mecanismo de control amplio de la actuación de la administración ambiental
b. El recurso de protección como instrumento para solucionar conflictos de relevancia ambiental
c. La naturaleza cautelar del recurso de protección, amplia discrecionalidad de las potestades otorgadas a la Corte Suprema para su conocimiento y resolución, y diferencias con la regulación de los recursos administrativos y contencioso-administrativos en materia ambiental
d. Hacia una correcta comprensión del recurso de protección y su compatibilidad con otros mecanismos de impugnación de decisiones ambientales
b) Imprecisión y ambigüedad de la regulación ambiental
a. Una explicación previa en torno al carácter indeterminado del derecho ambiental chileno y su consecuencia inmediata: la imprevisibilidad de las decisiones judiciales
b. Tratamiento normativo de algunos casos de conceptos jurídicos indeterminados en el derecho ambiental chileno
i. Medidas de mitigación, compensación o reparación apropiadas 321
ii. Efectos, características y circunstancias del artículo 11 de la LBGMA
iii. Carga ambiental
iv. Susceptibilidad de afectación directa
c. La categoría de los conceptos jurídicos controvertidos en la normativa ambiental chilena
d. Una reflexión final sobre la existencia en Chile de una zona de ambigüedad de la regulación ambiental que justificaría una mayor intervención judicial en aras de su determinación y completitud
C) Falta de densidad legal y excesiva remisión a normas de inferior jerarquía en la regulación ambiental
a. La carencia de una ordenación integral en materia ambiental, que ha justificado la intervención judicial: apuntes preliminares sobre su configuración
b. La falta de densidad legal de la regulación ambiental en Chile y su correlato reglamentario: intensidad, extensión y profundidad de la normativa que emana de la administración ambiental
c. La desconfianza de la judicatura hacia los criterios, lineamientos y reglas desarrollados por la administración ambiental de turno
d. Algunos ejemplos de regulación legal fragmentada y de baja densidad normativa
i. El reasentamiento de comunidades humanas como ejemplo de regulación legal fragmentada y de baja densidad normativa
ii. El programa de cumplimiento como ejemplo de regulación legal fragmentada y de baja densidad normativa
e. La fijación por la Corte Suprema de una regla de clausura respecto del debate sobre el alcance y extensión de la regulación ambiental en Chile, atendida su falta de densidad normativa, su excesiva fragmentación y la fuerte intensidad reglamentaria
D) La falta de una dogmática (doctrina) ambiental
a. La finalidad y funcionalidad de la dogmática jurídica a nivel general
b. ¿Se puede hablar en Chile de una dogmática jurídica en materia ambiental?
c. Los problemas que se derivan de la falta de una dogmática jurídico-ambiental en Chile y los efectos que ello ocasiona
3.2. Circunstancias internas a los tribunales de justicia
A) El rol de Sergio Muñoz
a. La visión subjetiva y la impronta personal de un juez en el delineamiento de la jurisprudencia de la Corte Suprema: de Earl Warren a Sergio Muñoz
b. El origen de la Corte Suprema y de su papel protector en el sistema de justicia chileno: Sergio Muñoz como heredero de una tradición histórica de la judicatura
c. La figura de Sergio Muñoz y los antecedentes de su formación jurídica y su carrera judicial
d. La configuración de la Tercera Sala, la falta de contrapesos y la impronta personal del Muñoz en asuntos ambientales
e. La relevancia jurídica de las decisiones ambientales en las que ha participado Sergio Muñoz y el “giro verde” que ha adoptado la Corte Suprema en los últimos diez años
B) La formación de los jueces
a. Examen del marco jurídico e institucional de la formación de los jueces en Chile
b. Valoración de los programas de formación de jueces de la Academia Judicial
c. La formación de los jueces como condicionante interna en el desarrollo y futuro del recurso de protección en materia ambiental
