La presente obra se hace cargo de la evolución de los poderes de sanción de la Administración en Chile, para cuyos efectos analiza esta en el Derecho Administrativo nacional y en el Derecho Administrativo español, máxime cuando la evolución del derecho peninsular ha servido de sustento jurídico para la actual comprensión de las prerrogativas administrativo-sancionatorias en nuestro país.
Esta investigación presenta una interesante sistematización de las diversas teorías que se han formulado en Chile para la inteligencia de dichas prerrogativas, dedicando un estudio especial a lo que el autor denomina “teoría de la crítica formal a la radicación de poderes de sanción en la Administración pública”, cuyo sustento se halla en la tesis del ius puniendi estatal único del Estado, posición mayoritariamente aceptada por la doctrina ius administrativa y la jurisprudencia constitucional, administrativa y judicial.
El autor efectúa una propuesta innovadora al presentar una relectura de la actividad sustancial de la Administración, advirtiendo la existencia –en el marco de lo que denomina “actividad de intervención”– de un “nuevo derecho sancionatorio en el ámbito de los mercados regulados”, que goza de autonomía respecto de las garantías de orden penal. Cabe destacar, también, el esfuerzo realizado en orden a identificar los principios jurídicos que informarían un “nuevo” Derecho Administrativo Sancionador Regulatorio.
La presente obra viene a llenar un sensible vacío referido a un análisis sistemático de los poderes de sanción de la Administración, avanzando decididamente hacia una concepción autónoma del Derecho Sancionador Regulatorio respecto del Derecho Penal, evidenciando las limitaciones de la tesis del ius puniendi estatal único para la comprensión de las diversas manifestaciones del poder de sanción de la Administración.
CAPÍTULO PRIMERO
ORIGEN, FUNDAMENTO Y EVOLUCIÓN DE LAS PRERROGATIVAS SANCIONATORIAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CHILENO
1. La configuración de las potestades sancionadoras de la organización administrativa en el siglo XIX
1.1. Una cuestión preliminar: Las potestades de policía
1.2. Breve referencia a los antecedentes de la formación del Derecho Administrativo nacional y de las prerrogativas sancionatorias de la Administración. Las potestades de policía en el siglo XIX
1.3. La consolidación y expansión de la potestad sancionadora en el Derecho Administrativo chileno en el siglo XX
2. El quiebre institucional de 1973, la Constitución Política de 1980 y la nueva concepción de las prerrogativas sancionatorias de la Administración del Estado
2.1. La consolidación del Derecho Administrativo Sancionador vinculado al ius puniendi estatal único. El contexto constitucional en el período 1973-2015. El rol del Estado
2.2. La evolución de la actividad correctiva de la Administración bajo el modelo de Estado subsidiario. Configuración normativa del Derecho Administrativo Sancionador bajo la vigencia de la Constitución Política de 1980. Potestades correctivas o sancionatorias
de la Administración y actividad de policía como fundamento de tales prerrogativas
3. Una cuestión crítica que plantea el nuevo escenario constitucional: El Derecho Penal y el Derecho Administrativo con relación al Derecho Administrativo Sancionador
3.1. La doctrina ius penalista y la comprensión de las prerrogativas sancionatorias de la Administración
3.2. La doctrina ius administrativa y las diferencias formales o esenciales entre los binomios infracción-sanción y delito-pena. Notas sobre lo cualitativo o cuantitativo para promover una distinción entre el Derecho Penal sustantivo y el Derecho Administrativo
Sancionador
CAPÍTULO SEGUNDO
ALGUNAS CONSIDERACIONES RESPECTO DEL RÉGIMENADMINISTRATIVO SANCIONADOR ESPAÑOL COMO ANTECEDENTE PARA LA CONSTRUCCIÓN DOGMÁTICO-JURISPRUDENCIAL DEL IUS PUNIENDI ESTATAL EN EL DERECHO NACIONAL
1. Antecedentes dogmáticos y jurisprudenciales del ius puniendi estatal único en España
1.1. Breve noticia acerca de los antecedentes del Derecho Sancionatorio Administrativo
1.1.1. El Derecho Sancionador Administrativo en los inicios del constitucionalismo español hasta la dictadura de Miguel Primo de Rivera
1.1.2. La evolución del Derecho Sancionador Administrativo entre la dictadura de Miguel Primo de Rivera y Orbaneja y la “Segunda
República” (período 1923-1939)
1.1.3. El Derecho Administrativo Sancionador bajo el régimen dictatorial de Francisco Franco (período 1939-1976)
1.1.4. Una digresión pertinente: De la Ley de Orden Público a la normativa sobre disciplina de mercado. ¿Implica una inflexión en el
Derecho Administrativo Sancionador en España?
1.2. Consolidación de la tesis del ius puniendi estatal único en España: Un proceso esencialmente jurisprudencial
1.2.1. La problemática del derecho español previo a la promulgación de la Constitución de 1978. La tesis original del Tribunal Supremo español. La dogmática ius administrativa
1.2.2. La recepción de la tesis jurisprudencial en la Constitución de 1978 y su desarrollo por el Tribunal Constitucional
i. La tesis del control judicial de las prerrogativas sancionadoras de la organización de García de Enterría. De la restricción de los poderes sancionatorios de la Administración Pública
ii. La tesis de la no constitucionalización
de las prerrogativas sancionadoras de la organización de Martín-Retortillo
iii. La opción adoptada con ocasión al debate de la Constitución de 1978
1.2.3. El entramado normativo Constitucional en el que se sustenta el Derecho Administrativo Sancionador. Breves consideraciones en torno a la naturaleza consensuada del régimen sancionatorio. El avance hacia la legalidad y la reserva de ley
1.3. El Derecho Administrativo Sancionador en España: ¿Actividad de policía administrativa o derecho regulatorio?
2. Ius puniendi estatal único en España: Regulación actual. La crisis del ius puniendi estatal
2.1. El ius puniendi bajo el régimen de la Constitución española de 1978. Los principios constitucionales del Derecho Administrativo Sancionador en la Carta Fundamental
2.2. La regulación subconstitucional: La Ley Nº 30 de 1992, de “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. La moderna regulación establecida por la Ley Nº 39/2015, de “Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas” y la Ley Nº 40/2015, de “Régimen Jurídico del Sector Público”
2.2.1. La Ley Nº 30 de 1992, de “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”
2.2.2. La moderna regulación establecida por la Ley Nº 39/2015, de “Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas” y la Ley Nº 40/2015, de “Régimen Jurídico del Sector Público”
i. La reafirmación de los principios de eficiencia y legalidad como norte de la actuación administrativa y el objetivo de inteligencia sistémica del procedimiento administrativo, en especial del sancionador
ii. El tratamiento integrado del Procedimiento Administrativo Común y el procedimiento sancionador administrativo
iii. De la “especialidad por razón de materia” o del carácter supletorio de la Ley de Procedimiento Administrativo común
2.3. Panorama actual del Derecho Administrativo Sancionador en España: Notas acerca del debate dogmático y jurisprudencial sobre el ejercicio de potestades sancionatorias por parte de la Administración del Estado. La crisis del ius puniendi estatal
2.3.1. Problemática referida a una cuestión política:El sistema normativo. Derecho Penal y Derecho Sancionatorio Administrativo: Entre la restricción a los poderes sancionatorios de la Administración y el “principio de la intervención mínima”
2.3.2. Problemática referida a la naturaleza esencial del Derecho Administrativo Sancionador. De la identidad ontológica a la técnica legislativa como factores para la distinción entre infracciones/sanciones y delitos/penas
2.3.3. Problemática referida al régimen jurídico de las sanciones administrativas. La aplicación de las garantías penales en el orden administrativo. Inadecuada concretización de la aplicación matizada de dichas garantías en el ámbito administrativo. Algunos puntos críticos
2.3.4. Un problema semántico de alcances insospechados: Algunas digresiones en torno al concepto de sanción en sede administrativa. Entre la definición constitucional-legal de las sanciones y un concepto sustantivo de las mismas. ¿Todas las sanciones administrativas se someten al régimen de garantías del Derecho Penal o del derecho punitivo único del Estado?
2.3.5. El conflicto entre el Derecho Administrativo Sancionador español y Derecho Comunitario. Breves consideraciones
i. El estatuto normativo básico del Derecho Comunitario: El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Tratado de Unión Europea
ii. El carácter preferente del Derecho Comunitario Europeo
iii. El denominado principio de la continuidad de intereses
iv. El Derecho Administrativo Sancionador Europeo
v. La problemática de las denominadas competencias implícitas en el Derecho Sancionador Europeo
CAPÍTULO TERCERO
ANÁLISIS CRÍTICO A LA TEORÍA DEL IUS PUNIENDI ESTATAL ÚNICO EN EL DERECHO NACIONAL Y REFLEXIONES EN TORNO A UNA PROPUESTA PARA SENTAR LAS BASES FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN CHILE Y LOS PRINCIPIOS QUE LO INFORMAN
Sección primera
Consideraciones críticas sobre la teoría del ius puniendi estatal único en Chile
1. Configuración normativa del Derecho Administrativo Sancionador bajo la vigencia de la Constitución Política de 1980. Aspectos críticos. ¿Es posible reconocer una regulación general del Derecho Administrativo Sancionador en Chile?
2. Análisis crítico respecto de las teorías acerca del ejercicio de las potestades sancionatorias de la Administración bajo la vigencia de la Constitución de 1980
2.1. Acerca de las teorías para la comprensión sistemática de los poderes de sanción de la Administración: Una propuesta de sistematización
2.1.1. Teoría de la Crítica Esencial respecto de la radicación de potestades sancionatorias en la Organización. La inconstitucionalidad de las potestades sancionatorias de la Administración
2.1.2. Teoría de la Crítica Formal a la radicación de potestades sancionatorias en la Organización Administrativa. La figura del ius puniendi estatal único como fundamento de las potestades sancionatorias. Teoría del Derecho Punitivo único del Estado
i. La existencia de un derecho único de sanción de la organización estatal y la idéntica naturaleza de las infracciones/ sanciones y los delitos/penas
ii. Principios y garantías comunes al Derecho Penal y al Derecho Administrativo Sancionador
iii. El sustrato normativo-constitucional del ius puniendi estatal
2.1.3. Teoría de la independencia de las potestades sancionatorias administrativas respecto del Derecho Penal sustantivo. El carácter autónomo del Derecho Administrativo Sancionador
2.1.4. ¿Cuál es el escenario actual del poder punitivo del Estado en Chile?
3. Algunos problemas que –en mi opinión– no están debidamente abordados por la Teoría de la Crítica Formal respecto de la comprensión de los poderes de sanción de la Administración
3.1. El conflicto entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo con relación al Derecho Administrativo Sancionador: ¿Derecho Administrativo Sancionador a Derecho Penal administrativo?
3.2. Consideraciones críticas a la tesis de la identidad ontológica adoptada por la doctrina ius administrativa como fundamento a la idea de ius puniendi estatal único
3.3. El conflicto Derecho Administrativo Sancionador y derecho disciplinario. Bases para una distinción.
3.4. El conflicto entre los fines u objetivos del Derecho Administrativo Sancionador: de la prevención/ disuasión/represión a la regulación de actividades económicas. El problema acerca de los bienes jurídicos protegidos en el Derecho Administrativo Sancionador
4. Estado de la cuestión en Chile versus regulación de la teoría del derecho punitivo único en España: Actividad de punición y actividad de regulación en el derecho nacional. Algunos alcances acerca de la disciplina de mercado (Prohibición de comportamientos antimercado)
5. Las problemáticas derivadas de la aplicabilidad de la teoría del ius puniendi único en consideración a la evolución de la actividad sancionatoria en Chile. Una necesaria ordenación de las deficiencias metodológicas de un ius puniendi estatal único en Chile: Luces y sombras de un supraconcepto ajeno al desarrollo y evolución del Derecho Administrativo nacional
5.1. ¿Qué es el ius puniendi estatal (único)? ¿Cuál es su sustento o antecedente en el Derecho Administrativo nacional?
5.2. El sustrato normativo y la interpretación originalista de la Constitución
5.3. Un vacío insoslayable: Alcances respecto de la aplicación “matizada” de las garantías penales al Derecho Administrativo Sancionador. Una solución desde la casuística que renuncia a la inteligencia sistémica del Derecho Sancionador
5.4. La superación de la tesis sobre la “identidad ontológica” de infracción/delitos y sanciones y penas. Actividad de regulación y carácter autónomo del Derecho Administrativo Sancionador
5.5. Sistema de Derecho Sancionador Administrativo en Chile
6. Visión panorámica actual del Derecho Administrativo Sancionador en Chile
6.1. Del Derecho Sancionador Administrativo como actividad de policía al Derecho Administrativo Sancionador como actividad destinada a regular actividades económicas
6.2. Breve referencia a los elementos para la comprensión sistemática del Derecho Administrativo Sancionador: Sistema y principios jurídicos del Derecho Administrativo
6.2.1. Sistema en Derecho Administrativo
6.2.2. De las técnicas o principios jurídicos en el Derecho Administrativo nacional: Necesidad e importancia de su reconocimiento para la construcción del sistema
Sección segunda
Bases para la comprensión del Derecho Administrativo Sancionador de carácter regulador. Propuesta acerca
de los principios jurídicos o técnicas que informan el Derecho Administrativo Sancionador en Chile. Una digresión breve –pero necesaria– respecto de nuestra opción por el reconocimiento de “principios o técnicas”
en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador Regulatorio.
1. De los principios de primer orden o sustanciales y su consistencia. Algunas reflexiones preliminares
1.1. Principio de respeto a las reglas del mercado. Prohibición de comportamientos antimercado y disciplina
de mercado
1.2. Principio de la Razonabilidad. De la legalidad y la tipicidad a la razonabilidad. La Interdicción de la arbitrariedad
1.3. Legalidad y Principio de Oportunidad en el Derecho Administrativo Sancionador de carácter regulador: Minima non curat praetor. El Principio de Oportunidad en la Ley Nº 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado
1.4. Principio de la Proporcionalidad o del quantum de la razonabilidad
1.5. Principio de Responsabilidad o del estándar exigible de comportamiento: ¿Hacia una responsabilidad objetiva?
1.6. Principio de la Transmisibilidad de la sanción administrativa. Patrimonialización de la sanción administrativa en el Derecho Administrativo Sancionador Regulatorio
1.7. Principio del non bis in idem. Concurso de responsabilidades
2. De los principios o técnicas de segundo orden o adjetivos y su consistencia
2.1. Principio del debido procedimiento administrativo. Procedimiento administrativo sancionador, racional y justo procedimiento y debido proceso
2.2. Principio de la extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora: Notas sobre prescripción y decaimiento. ¿Decaimiento del acto o del procedimiento? Un desarrollo jurisprudencial no exento de crítica
2.2.1. De la prescripción
2.2.2. Del decaimiento: ¿Decaimiento del acto o del procedimiento? Un desarrollo jurisprudencial no exento de críticas
A manera de conclusión
Bibliografía
I. Doctrina
II. Jurisprudencia administrativa Contraloría General de la República
III. Jurisprudencia judicial Chile
IV. Jurisprudencia constitucional Chile
V. Jurisprudencia judicial España
VI. Jurisprudencia constitucional España
