La Contraloría General de la República adquiere cada vez más protagonismo invadiendo diversos ámbitos reservados a otros poderes del Estado. Si en su nacimiento pudo tener conflictos con el Ejecutivo, su objeto de control; bien pronto comenzó a invadir el territorio de los tribunales de justicia resolviendo controversias con particulares. Pero, avanzado el tiempo, amplió aún más su accionar incursionado –no sin polémica– en ámbitos de jurisdicción constitucional e, incluso, legislativos.
Y todo parte con el ejercicio de la jurisdicción.
El presente estudio explica cómo es que una entidad de fiscalización superior como la Contraloría pudo llegar a ubicarse en una posición de poder que le permitió suplir la ausencia de Tribunales de lo Contencioso Administrativo General, prometidos pero nunca implementados. Para ello se analiza la historia de su creación y la importancia que, en su evolución, tuvieron lúcidos contralores que supieron leer las circunstancias políticas que los rodeaban. Esta investigación también invita a recorrer el camino normativo que regula la actividad de la Contraloría, mismo que ha evolucionado hasta posicionarla en su actual sitial constitucional, así como a reflexionar en torno a la deferencia con que ha sido tratada por otros poderes del Estado, especialmente por el Ejecutivo-Presidencia y el Judicial.
Sin embargo, este contencioso no ha estado exento de polémica en su evolución y en la actualidad, lo que se demuestra en las contiendas de competencia que la Contraloría ha protagonizado con el Poder Judicial; las fuertes reprimendas de los tribunales hacia su hiperactividad, llegando a ordenarle inclinarse frente a las sentencias judiciales.
Las cosas, hoy, han superado la ya compleja intromisión en el ámbito judicial, pero fue allí donde partió la hiperactividad contralora. De allí la necesidad de intentar definir si lo que ejerce es o no jurisdicción.
Como señala el profesor Luis Cordero Vega, en el prólogo de la obra: “La investigación de la profesora De la Cruz es la más acabada en nuestro medio sobre el rol de la Contraloría en el sistema público de resolución de controversias y sienta las bases teóricas de la que resulta una reforma inevitable para el ente contralor o para la jurisdicción contenciosa administrativa, llevando, a quien lo lea, a una conclusión que pareciera ser única”.
CAPÍTULO I
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE CHILE: ÚNICA Y PODEROSA
1. Ideas preliminares
2. Lo que es hoy
2.1. Una EFS sin parangón
2.2. El control de legalidad
A) La toma de razón
a. La doctrina
b. La jurisprudencia administrativa
B) La potestad dictaminante
a. Materias
b. No es facultativo
c. Imperatividad y validez
d. Una clasificación judicial
C) Otros controles de legalidad
3. El nacimiento de un poder
3.1. Había que ordenar la casa
3.2. El autócrata fue más allá que el propio Kemmerer
3.3. Midiendo fuerzas con el Ejecutivo
A) El presidencialismo se refuerza
B) La autonomía bien vale un contralor
3.4. Se debilita la deferencia. Florece el nuevo poder
A) Humberto Mewes
a. Los decretos de reanudación de faenas
b. Las insistencias
c. Otros casos
d. La potestad dictaminante parte tímidamente
i. Con sentido práctico
ii. Consulta de particulares
A) Enrique Silva Cimma
a. Invalidación y revisión de los hechos
b. Efectos imperativos del dictamen, definiciones jurídico administrativas y adjudicación
c. Llega el contralor Humeres
3.6. Los 70: tomando partido; desde el enfrentamiento hasta la captura
A) El enfrentamiento
a. Los mecanismos para intervenir
b. La revisión de los hechos
c. Las insistencias
4. Se consolida un poder
4.1. La captura vestida de legalidad
A) Antes de la Constitución
B) En la elaboración de la Constitución de 1980
4.2. Se definen los límites constitucionales
5. Solución de controversias: lo obvio.
CAPÍTULO II
LA COMPLEJA NATURALEZA DE LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS QUE REALIZA LA CONTRALORÍA
1. Ideas preliminares
2. Consideraciones normativas
3. Consideraciones metodológicas
4. Las críticas a la solución contralora de controversias. ¿JurisdIcción o activismo contralor?
4.1. Valoración de los hechos
4.2. Garantías procedimentales
4.3. Decisiones cuasi anulatorias
5. Jurisdicción: un concepto complejo
5.1. Los procesalistas
A) Jurisdicción/Administración. Diversas doctrinas
a. Subjetivas/objetivas
b. Ejecución
c. Garantías procedimentales
d. Cosa juzgada
e. Controversia
f. Quién decide
5.2. Los procesalistas administrativos
A) ¿Especialidad e imparcialidad o independencia?
a. Independencia respecto de la especialidad
b. Objeto o materia
6. Jurisdicción: poder y límites desde la antigüedad
6.1. Confusión en la doctrina
A) La señal de los tiempos
B) Limitación sin separación de poderes
6.2. Público/privado. Desde Roma
A) “Iurisdictio” e “imperium”
B) Una revolución pacífica
6.3. Redescrubriendo y revalorando la Edad Media
A) La constitución estamental: en la defensa de un orden jurídico dado 132
B) El Estado jurisdiccional: “gubernaculum” y “iurisdictio”
C) El paradigma comienza a cambiar
6.4. La expresión española: contencioso y gubernativo
6.5. El Consejo como antecedente genético
A) Orígenes
B) El Consejo de Castilla
C) El Consejo de Estado
D) La etapa constitucional
E) Función consultiva/función de control
6.6. Otros Consejos de Estado
A) El Consejo de Estado francés
B) El Consejo de Estado italiano
6.7. La influencia en Chile
A) La Real Audiencia
B) Otros órganos
C) La Contaduría Mayor
D) El Consejo de Estado chileno
CAPÍTULO III
ESTALLAN LOS CONFLICTOS DE PODER
1. Ideas preliminares
2. La Judicatura surge débilmente
2.1. Desde la fortaleza de la Audiencia hasta la Constitución
2.2. Los esfuerzos por lograr identidad
2.3. La Corte cae del pedestal constitucional y se debilita
A) La Carta de 1833: una Constitución que conserva y confunde
B) Una época oscura
C) La Corte comienza a repuntar
3. El no contencioso administrativo en Chile
3.1. Desde el principio
A) La separación de poderes como argumento en sentidos opuestos
a. Separación para evitar la concentración
b. Separación para evitar la intervención
B) Separación con o sin dependencia de la Corte
3.2. Buscando una regulación
A) Propuestas y proyectos legislativos
B) La Constitución de 1980
a. En la Comisión Ortúzar
b. La disposición y sus cambios
c. La evolución
4. Por qué se IncumplIó la promesa. La Contraloría suplió la ausencia
4.1. Las causas que no son
A) Aversión al control
B) Problemas de financiamiento
4.2. Laws causas más plausibles
A) Los desencuentros doctrinales
B) Falta de consistencia en las decisiones judiciales
C) La actuación de la Contraloría
5. El despertar de la competencIa: CGR vs. CS
5.1. 1952 da inicio a las coniendas
A) Amplia discrecionalidad del Ejecutivo
B) El juez de Indios de Victoria
5.2. La toma de razón vs. el recurso de protección
A) Ante la Junta de Gobierno
B) 1993/1994
C) 1998/1999. Con pretensión de generalizar
D) El contralor ataca
5.3. Se rompe la tregua. La acción declarativa de mera certeza
A) Cubriendo todos los flancos
B) Contienda de competencia ¿o de jurisdicción? Se suman protagonistas
C) El acertijo en escalada
D) Pendientes nuevos contradictores
5.4. La potestad dictaminante. Un conflicto más tardío
A) Los límites
B) De a poco se precisa y mueve la frontera
7. CGR: Varios órganos a la vez
7.1. CGR: Tribunal Constitucional
7.2. CGR: legislador
A) EUNACOM
B) ¿Interpretación auténtica de la Ley de Presupuesto?
C) Contratas: reforma al Estatuto
D) Una curiosidad
7.3. CGR: superintendencia técnica
8. El poder JudIcIal “golpea la mesa”
8.1. Llamados de atención
8.2. Enfrentamiento urbanístico
A) Una advertencia
B) Declarado el conflicto
C) Un cambio de giro
D) ¿Confianza técnica?
8.3. La tributación de las Sociedades de inversión pasivas
8.4. ¿Función, órgano o garantías?
A) La Corte
B) El TC
