Este libro aborda una cuestión pendiente en el Derecho administrativo, como es la actuación administrativa sin procedimiento: Diariamente, la Administración lleva a cabo inspecciones; hace comparecer a los ciudadanos en dependencias públicas; les dirige requerimientos de información; los supervisores dirigen instrucciones a las empresas supervisadas; la policía obliga a que los ciudadanos se identifiquen o acudan a la comisaría e incluso emplea la fuerza con ellos; los servicios de protección civil requisan vehículos, y el personal sanitario prescribe medicamentos, tratamientos y decide sobre la derivación de los pacientes al especialista, por poner algunos ejemplos.
Todas estas actuaciones administrativas sin procedimiento, y otras muchas, constituyen un problema para el Derecho administrativo, porque su teoría general y sus grandes leyes se han vertebrado en torno al procedimiento administrativo que concluye con la adopción de un acto, la aprobación de un reglamento o la adjudicación de un contrato, pero han desatendido ese otro actuar administrativo al que se dedica este trabajo y que tanta importancia ha cobrado en la actualidad. Como resultado de esta omisión, el Derecho administrativo no cuenta con categorías con las que explicar todas aquellas actuaciones, ni sus leyes prevén la posibilidad de que los ciudadanos puedan impugnarlas cuando discrepen de ellas, como sería exigible en un Estado de Derecho.
Frente a esta situación, el presente estudio acude a la figura de la relación jurídica para ofrecer una sistematización de las actuaciones administrativas sin procedimiento, permitiendo así integrarlas en la teoría general del Derecho administrativo, conciliarlas con las exigencias constitucionales y, sobre todo, impugnarlas por aquellos ciudadanos que se vean afectados en sus derechos o intereses legítimos.
PARTE PRIMERA
LA ACTUACIÓN DIRECTA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CAPÍTULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN
I. La desatención en el derecho administrativo a las actuaciones directas de la administración
II. Insuficiencia de las explicaciones teóricas ofrecidas
III. El desajuste entre la parte general y la especial del derecho administrativo
IV. La conveniencia de recuperar la relación jurídica para el derecho administrativo actual
V. La escasa relevancia de la figura de la relación jurídica en el derecho administrativo
VI. La necesidad de adaptar la figura de la relación jurídica a la especificidad del derecho administrativo
CAPÍTULO SEGUNDO
LA DIALÉCTICA ENTRE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. La progresiva reducción del concepto de acto administrativo en la teoría del derecho
II. La paulatina reducción del acto administrativo en el derecho español
1. La noción material de acto administrativo
2. La convivencia de dos formas de actuación administrativa en el siglo XIX: procedimiento administrativo y actuación «de plano»
A. La adopción del procedimiento administrativo en el Derecho español
B. Convivencia del procedimiento con la entonces llamada actuación «de plano»
III. La creciente importancia de la atribución competencial en la organización administrativa
IV. El arrumbamiento legislativo de las actuaciones directas
CAPÍTULO TERCERO
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN SOBRE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SIN PROCEDIMIENTO
I. Las actuaciones directas en la legislación ordinaria
II. La explicación de las actuaciones directas en la doctrina
1. La equiparación de las decisiones directas a los actos administrativos
2. Otras explicaciones de la actuación directa
3. La reconsideración de la naturaleza decisoria del procedimiento administrativo
III. La actuación directa en la jurisprudencia
1. Reconducción de las actuaciones directas a la figura del acto administrativo
2. Actuaciones de soft law singular
3. Actuaciones de soft law general
4. El tratamiento de los nuevos «instrumentos jurídicos» de actuación de los poderes públicos en la jurisprudencia constitucional y europea
IV. La insuficiencia de la teoría tradicional de las formas de la actividad administrativa y de las alternativas planteadas
1. La insuficiencia de la teoría del acto no procedimental
2. La insuficiencia de las teorías de la actividad material o técnica, informal, prestacional y la coacción directa
A. Distinción entre categorías afines y superpuestas
B. Las insuficiencias explicativas
3. La insuficiencia de los procedimientos de nueva generación
PARTE SEGUNDA
LA FIGURA DE LA RELACIÓN JURÍDICA
CAPÍTULO CUARTO
LA RELACIÓN JURÍDICA COMO CATEGORÍA GENERAL DEL DERECHO
I. Indagación sobre las relaciones jurídicas como categoría explicativa de las actuaciones directas de la administración
II. La relación jurídica en el derecho civil
1. La relación jurídica para la sistematización del Derecho privado
2. Los elementos estructurales de la relación jurídica: el vínculo personal y la regla de Derecho
A. El vínculo personal
B. La regla de Derecho
3. La concepción orgánica de la relación jurídica
III. La relación jurídica en la sistematización del derecho tributario
1. La concepción del tributo como una relación de sujeción al poder del Estado
2. El proceso de juridificación tributaria mediante la relación jurídica
3. El cuestionamiento de la relación jurídica: la teoría de la potestad y el procedimiento
4. La relación jurídica tributaria en la metodología y la teoría del Derecho tributario
A. Las virtudes de la teoría de la relación jurídica tributaria
B. La dimensión metodológica y la teórica de la relación jurídica tributaria
IV. La relación jurídica en el derecho procesalA RELACIÓN JURÍDICA EN EL DERECHO PROCESAL
V. La relación jurídica en el derecho a la seguridad social
CAPÍTULO QUINTO
LA EVOLUCIÓN DE LA RELACIÓN JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. La relación jurídica en la evolución del derecho administrativo
II. Las formulaciones originarias: doctrina del fisco y relación de poder
1. La teoría del Fisco y la impronta metodológica civil en las primeras sistematizaciones de Derecho público
2. La relación de poder
III. El abandono paulatino de la relación general de poder
1. La alteración de las señas caracterizadoras de la relación de poder
2. La doctrina bajo la Constitución de Bonn
3. Los intentos de sistematizar el Derecho administrativo con la relación jurídica
IV. El papel secundario de las relaciones jurídicas y de poder en el derecho administrativo español
1. La omisión de la relación jurídica en las primeras sistematizaciones de Derecho administrativo
2. La recepción de la relación jurídica por influjo de las doctrinas alemana e italiana
3. La irrelevancia de la relación jurídica en la doctrina contemporánea
V. La relación de sujeción especial
1. Formulación de la relación de sujeción especial
2. La pervivencia de las relaciones de sujeción especial tras la Constitución de Weimar
3. La pervivencia y el cuestionamiento de las relaciones de sujeción especial tras la Constitución de Bonn
4. La recepción en España de la figura de la relación de sujeción especial
5. Sentido actual de la relación de sujeción especial
PARTE TERCERA
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DIRECTAS CONSTITUTIVAS DE RELACIONES JURÍDICAS
CAPÍTULO SEXTO
NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ACTUACIONES DIRECTAS: CONCEPTO Y ELEMENTOS
I. Actuaciones directas constitutivas de relaciones jurídicas
1. Función de la figura de la relación jurídica
2. El concepto renovado de relación jurídica a efectos de clasificar las actuaciones directas
II. El vínculo como sustrato de la relación jurídica
1. El nexo de unión entre la Administración y el ciudadano
2. El contenido del vínculo: declarativo o material, ad intra y ad extra
3. La relevancia jurídica del nexo de unión entre la Administración y el ciudadano
4. La inexistencia de un sustrato social
5. El papel de la autonomía de la voluntad en el nacimiento del vínculo
6. Vínculos extramuros e intramuros del acto administrativo
A. Vínculos extramuros
B. Vínculos intramuros
C. Inexistencia en la tramitación y la ejecución inmediata de actos administrativos
7. La distinta duración de los vínculos trabados en las actuaciones directas
A. Vínculos inmediatos y breves
B. Vínculos continuados en el tiempo
III. La presencia de varios sujetos en la relación jurídica
1. La necesaria participación de la Administración pública
2. Pluralidad de Administraciones y de ciudadanos
3. Otros sujetos del sector público y el ejercicio privado de funciones públicas
4. Los sujetos en el ejercicio de potestades normativas
5. El despliegue erga omnes de las facultades dominicales
6. Actuaciones administrativas sobre bienes de particulares
IV. La ordenación de la relación jurídica por el derecho administrativo
1. Relaciones jurídico-administrativas y privadas
2. Instrumentos jurídicos que pueden ordenar las relaciones jurídicas
V. Las posiciones jurídicas de las partes
1. Las situaciones activas y pasivas
2. Precisiones sobre los derechos e intereses legítimos del ciudadano
VI. Dinámica de la relación jurídica: nacimiento, modificación y extinción
CAPÍTULO SÉPTIMO
TIPOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES DIRECTAS DE LA ADMINISTRACIÓN
I. Contratación pública
II. Empleo público
III. Control y supervisión
1. Control extramuros del acto administrativo
2. Control intramuros del acto administrativo
IV. Seguridad y orden público
V. Prestación de servicios públicos
VI. Uso de instalaciones públicas
VII. Actuaciones extramuros pero inmediatas al procedimiento
1. Informaciones y actuaciones previas
2. Medidas provisionales
VIII. Comunicaciones y declaraciones responsables
IX. Soft law
1. El soft law no es vinculante, pero sí es relevante para el Derecho
2. La necesaria existencia de vínculos entre la Administración y el ciudadano
3. El soft law con procedimiento
PARTE CUARTA
LAS ACTUACIONES DIRECTAS EN EL ESTADO DE DERECHO
CAPÍTULO OCTAVO
BASES CONSTITUCIONALES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA
I. El estado de derecho requiere una ordenación completa de las actuaciones directas
II. Las bases constitucionales de la actuación administrativa directa
1. La Constitución exige la tramitación de un procedimiento para la adopción de actos administrativos
2. La distinción constitucional entre acto y actuación administrativa
A. La «actuación» de los cuerpos y fuerzas de seguridad
B. La «legalidad» de la «actuación» de la Administración
C. La «actuación administrativa» dentro de la Constitución
3. El cambio de agujas entre el procedimiento administrativo y la actuación directa
A. La Constitución no ampara la libre elección de formas de actuación administrativa
B. El concepto constitucional de acto administrativo necesitado de procedimiento
C. La regla general de la irrevocabilidad de los actos administrativos
D. Criterios habilitantes de las actuaciones directas
III. La expansión del procedimiento y del acto administrativo
CAPÍTULO NOVENO
HACIA LA PLENA JURIDIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DIRECTAS
I. Las insuficiencias de la legislación ordinaria
II. Principales retos para la juridificación plena de las actuaciones directas
1. El incierto alcance de las prerrogativas de la Administración para la ejecución de sus decisiones directas
2. Las exigencias respecto de los pronunciamientos informales y atípicos de la Administración
A. La extralimitación del ámbito de las respectivas competencias
B. El respeto del principio de legalidad
C. Dudas sobre el carácter vinculante de los pronunciamientos
D. Lo jurídico no se agota en lo vinculante
3. La adecuación de las reglas de atribución de competencias
4. La reacción de los ciudadanos en vía administrativa frente a la actuación directa
5. La protección de los terceros interesados
III. El control jurisdiccional de la actuación administrativa directa
1. En la LJCA conviven dos planteamientos distintos sobre la materia impugnable
A. La definición amplia del ámbito competencial del orden contencioso-administrativo
B. La tipificación restrictiva de la actividad impugnable en la LJCA
2. Fórmulas para garantizar un efectivo control jurisdiccional de la actuación administrativa
A. La ampliación de la actividad impugnable
B. La vía de hecho no agota las actuaciones materiales de la Administración ni la responsabilidad patrimonial de la Administración repara todos los perjuicios ocasionados
