García de Enterría, en su libro La lucha contra las inmunidades del poder -citando al jurista suizo Huber- sostuvo que el poder discrecional era el verdadero Caballo de Troya en el seno del Derecho Administrativo de un Estado de Derecho (García de Enterría, 1974), ello por cuanto los actos discrecionales gozaban de inmunidad jurisdiccional.
Desde aquella data se ha avanzado, no sin críticas, en establecer diversas técnicas de control a este tipo de actos, por ejemplo, a través de los elementos reglados, los hechos determinantes o los principios generales del Derecho, así como también mediante su distinción con ciertas figuras jurídicas, como los conceptos jurídicos indeterminados o los aspectos técnicos de la decisión administrativa.
El objeto de esta investigación ha sido profundizar en la discusión sobre el concepto de discrecionalidad, su importancia para el ejercicio de la función administrativa, sus límites y mecanismos de control en el ámbito específico de la potestad sancionadora de la Administración. Para ello, se toma posición en cuanto al concepto de discrecionalidad, luego de lo cual se sostiene que la discrecionalidad está presente en las diversas etapas del procedimiento administrativo sancionador, siendo absolutamente necesaria para un adecuado ejercicio de la potestad sancionadora.
Este reconocimiento tiene como contrapartida el establecimiento de una serie de límites que equilibran su ejercicio y contribuyen a su control. En otras palabras, se trata de un cambio de paradigma en la forma de concebir la potestad sancionadora de la Administración desde una concepción estrictamente reglada hacia una dotada de ciertos márgenes de discrecionalidad para su ejercicio.
Este libro busca ser de interés para académicos, investigadores, profesionales, funcionarios y jueces, tanto a nivel nacional como comparado, por cuanto, tanto la discrecionalidad administrativa como la potestad sancionadora de la Administración, son instituciones transversales y presentes en diversos ordenamientos jurídicos.
I.
II.
Función jurídica y práctica de la discrecionalidad administrativa
En busca de la claridad de partida
Discrecionalidad en el ejercicio de los poderes punitivos
Límites y control en la fase de determinación de la sanción
III.
Contingencia histórica de la discrecionalidad
Inmunidad y control de la actividad administrativa
Fiscalización indirecta por razones de legalidad
Legalidad y equidad: Ley y Derecho
Fiscalización directa por razones de equidad
Equidad y casuismo
Control por principios generales individualizados o concretos
Control por principios generales universales
La imposible cuadratura del círculo
INTRODUCCIÓN
El actual status quaestionis de la potestad sancionadora y la discrecionalidad administrativa en Chile
1. Las fuentes
2. Panorama doctrinal
3. La perspectiva jurisprudencial
a) Constitucional
b) Judicial
c) Administrativa
ANÁLISIS DE LA DISCRECIONALIDAD EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
I. Aspectos Generales
II. Consideraciones previas en torno a la discrecionalidad administrativa
1. Las transformaciones de la discrecionalidad y sus consecuencias dogmáticas
a) El punto de partida: una concepción amplia de discrecionalidad
b) La discrecionalidad como una potestad circunscrita al ámbito de las consecuencias jurídicas
I) Los conceptos jurídicos indeterminados
II) Márgenes de apreciación
iii. El rol de la denominada discrecionalidad técnica
c) El retorno a la concepción unitaria de discrecionalidad
d) La discrecionalidad como una potestad presente en el supuesto de hecho imperfecto de la norma jurídico-administrativa
2. La discrecionalidad administrativa en la dogmática chilena
a) El concepto de discrecionalidad en la doctrina nacional
b) Reflexiones: elementos generales en torno al concepto de discrecionalidad
3. El control judicial de la discrecionalidad
a) La clásica discusión en torno a la extensión del control judicial
b) Las técnicas específicas para el control de la discrecionalidad
4. Toma de posición: la noción de discrecionalidad administrativa como punto de partida necesario para analizar la existencia de discrecionalidad en materia sancionadora y comprender los límites y control a su ejercicio
a) La discrecionalidad administrativa como una habilitación establecida en el supuesto de hecho imperfecto de la norma jurídico-administrativa
b) La necesaria atribución legal de la discrecionalidad administrativa
c) La discrecionalidad y la densidad normativa
III. Discrecionalidad y potestades sancionadoras de la Administración
1. Aspectos generales
2. El tratamiento de la discrecionalidad administrativa en el ejercicio de poderes punitivos
3. La necesidad de un cambio de paradigma
a) El carácter general y abstracto de la ley
b) La habilitación legislativa de márgenes de decisión administrativa
c) La finalidad de la potestad administrativa sancionadora
d) La imposibilidad de una aplicación mecánica de la ley y la necesidad de un ámbito específico de discrecionalidad
e) La discrecionalidad y sus contrapesos
IV. Reflexión final
DISCRECIONALIDAD EN EL EJERCICIO DE PODERES PUNITIVOS
I. Aspectos Generales
II. Discrecionalidad y el ejercicio de la potestad sancionatoria. Identificación de las instancias en las que se advierte su existencia
1. La discrecionalidad antes de iniciar un procedimiento sancionatorio: el período de información previa y la adopción de medidas pre-procedimentales
a) El período de información previa
b) Las medidas pre-procedimentales en el ámbito sancionador
2. Inicio del procedimiento sancionador: oportunidad en la actuación y denuncia
a) La oportunidad en la actuación
i. La gravedad de la infracción y la tolerancia administrativa
ii. La necesidad de la sanción y la eficacia de las medidas alternativas
b) La denuncia y el rol del denunciante de la infracción
3. Resolución del procedimiento administrativo: la determinación de la sanción
4. La etapa de ejecución: condonación, suspensión, sustitución y revocación de la sanción
a) Condonación
b) Suspensión
c) Sustitución
d) Revocación o revisión de oficio
III. Consideraciones finales: la discrecionalidad como mecanismo para el ejercicio del poder sancionador
LÍMITES Y CONTROL AL EJERCICIO DE LA DISCRECIONALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
I. Aspectos generales
II. Límites y mecanismos de control de la discrecionalidad
1. Sobre las técnicas tradicionales de “control judicial de la discrecionalidad”
2. Crítica a las técnicas tradicionales de “control judicial de la discrecionalidad”
3. Sobre las técnicas actuales para el control de la arbitrariedad
III. Límites legales a la discrecionalidad dispuesta para el ejercicio de la potestad sancionadora
1. La atribución de potestades discrecionales y sus límites constitucionales
2. Límites legales a la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora
a) Criterios vinculados al tipo de infracción y a sus efectos
b) Criterios relacionados con las circunstancias o características relativas al infractor
3. La motivación del acto sancionador
IV. El autocontrol administrativo al ejercicio discrecional de la potestad sancionadora
1. La autorregulación administrativa: fundamento y naturaleza jurídica
2. La autorregulación en el ordenamiento jurídico chileno
V. Control judicial de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora
1. Aspectos generales sobre el control judicial de las sanciones administrativas
2. Naturaleza de las acciones de reclamación judicial de las sanciones administrativas
3. Control judicial de la discrecionalidad administrativa ejercida para la determinación de las sanciones
a) Control anulatorio-devolutorio como regla general de revisión judicial de las sanciones administrativas
i. Aspectos generales
ii. La tendencia actual de la Corte Suprema en materia de revisión de sanciones administrativas: control de estricta legalidad, pero amplio e íntegro
iii. Efecto circular del control judicial negativo de las sanciones y el remedio de las sentencias marco
b) El caso de los tribunales ambientales: control devolutorio-anulatorio
c) Análisis de los supuestos que permitirían un control judicial anulatorio-sustitutorio de las sanciones administrativas
i. La existencia de una norma legal expresa
ii. Control conforme al principio de proporcionalidad
iii. Casos de discrecionalidad reducida a cero
iv. Ejecución de sentencias de inaplicabilidad
v. Los otros supuestos establecidos por la Corte Suprema
VI. A modo de síntesis: controles y límites sucesivos por parte del legislador, Administración y juez para el ejercicio de potestades sancionadoras discrecionales
REFLEXIONES FINALES
